dr A. Surówka – prawnik, konstytucjonalista, D. Padjas – prawnik, manager, dypl. mediator & negocjator “Samorządy zawodów prawniczych – zakres pieczy oraz obowiązek przynależności do samorządu w świetle art. 17 ust. 1 Konstytucji” w: “Samorządy w Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 roku” red. Z. Witkowski, A. Bień-Kacała, s. 389-407, Toruń 2013

Samorządy zawodów prawniczych – zakres pieczy oraz obowiązek przynależności do samorządu w świetle art. 17 ust. 1 Konstytucji

Wprowadzenie

Z samorządami zawodów prawniczych wiąże się kilka bardzo ważnych problemów. Generalnie zawody te uważane są za zawody zaufania publicznego. Jednak pogląd ten nie jest jednolity. Nie wszystkie organy władzy sądowniczej oraz nie wszyscy przedstawiciele doktryny podzielają to stanowisko. Kolejny problem związany jest z zakresem pieczy sprawowanej przez samorządy zawodów zaufania publicznego, w szczególności z określeniem granic pieczy oraz sposobem jej regulowania przez ustawodawcę. Ostatnia kwestia godna rozważenia dotyczy przymusu zrzeszania się w samorządach zawodów prawniczych. Konstytucja w art. 17 ust. 1 mającym kluczowe znaczenie dla tworzenia samorządów zawodów zaufania publicznego nie wprowadza bowiem takiego wymogu.

Zawody prawnicze jako zawody zaufania publicznego

Zawody prawnicze powszechnie uważane są za zawody zaufania publicznego. Jednak ustawy regulujące wykonywanie zawodów prawniczych, np. ustawa z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze[1], nie definiuje adwokata jako osoby wykonującej zawód zaufania publicznego. Zamiast tego art. 1 ust. 1 wspomnianej ustawy stanowi, iż -adwokatura powołana jest do udzielania pomocy prawnej, współdziałania w ochronie praw i wolności obywatelskich oraz w kształtowaniu i stosowaniu prawa-, natomiast art. 4 ust. 1 precyzuje, na czym polega wykonywanie zawodu adwokata – -na świadczeniu pomocy prawnej, a w szczególności na udzielaniu porad prawnych, sporządzaniu opinii prawnych, opracowywaniu projektów aktów prawnych oraz występowaniu przed sądami i urzędami-. Analogiczne rozwiązania znaleźć można w ustawie o radcach prawnych[2], ustawie o komornikach sądowych i egzekucji[3]. Ustawy te precyzują, na czym polega wykonywanie danego zawodu, jednak nie definiują go jako zawodu zaufania publicznego. Jedynie ustawa Prawo o notariacie w art. 2 §1 stanowi, iż notariusz w zakresie swoich uprawnień działa jak osoba zaufania publicznego.[4] W doktrynie jednak podnosi się, iż zawody te należy zaliczyć do zawodów zaufania publicznego. Zgodnie z przyjętymi poglądami, zawody zaufania publicznego służą zaspokajaniu osobistych potrzeb ludzkich, umożliwiają pozyskanie informacji wiążących się z życiem osobistym, a jednocześnie zorganizowane są w sposób, który zapewnia właściwe wykorzystanie uzyskanych informacji i ochronę dóbr osób korzystających z ich usług.[5] Podkreśla się również ogromne znaczenie odpowiedniego profesjonalizmu w wykonywaniu tych zawodów. W przypadku zawodów prawniczych szczególną rolę odgrywają wysokie umiejętności fachowe, zwłaszcza ukończenie wyższych studiów prawniczych, a także odbycie odpowiednich szkoleń czy aplikacji.

Za zaliczeniem zawodów prawniczych do zawodów zaufania publicznego wielokrotnie wypowiadał się także Trybunał Konstytucyjny. W wyroku z dnia 18 lutego 2004 r. Trybunał uznał, iż -literalna oraz systemowa wykładnia art. 17 Konstytucji prowadzi do wniosku, że przewidziany w tym przepisie zespół unormowań odnosi się do -osób wykonujących zawód zaufania publicznego-, a w związku z tym w aspekcie podmiotowym odnosi się do -adwokatów i radców prawnych wykonujących swoje zawody, (-) akcesoryjnie – do aplikantów adwokackich wykonujących czynności zawodowe oraz do aplikantów radcowskich-.[6] Analogicznej oceny Trybunał dokonał także w wyroku z dnia 1 grudnia 2009 r., w którym stwierdził, iż -Zawód adwokata należy do grupy tzw. zawodów zaufania publicznego, o których mowa w art. 17 ust. 1 Konstytucji-.[7]  Także notariusze oraz komornicy zostali uznani za osoby wykonujące zawód zaufania publicznego.[8] Natomiast w wyroku z dnia 30 listopada 2011 r. Trybunał Konstytucyjny dokonał bliżej analizy pojęcia -zaufania publicznego-, które winno cechować osoby wykonujące zawody prawnicze.[9] Trybunał podkreślił, iż -Na zaufanie to składa się wiele czynników, a przede wszystkim: przekonanie o profesjonalnym przygotowaniu wykonującego ten zawód, jego doświadczeniu, dyskrecji, takcie i kulturze osobistej, zachowaniu dobrej woli, właściwych motywacji, należytej staranności zawodowej oraz przestrzeganiu wartości istotnych dla profilu danego zawodu (zob. sygn. P 21/02). W odniesieniu do wykonywania prawniczych zawodów zaufania publicznego do istotnych wartości należy również pełne i integralne respektowanie prawa, w tym zwłaszcza – przestrzeganie wartości konstytucyjnych (w ich hierarchii) oraz dyrektyw postępowania (zob. ibidem). Konieczność spełniania tych wymogów wiąże się przede wszystkim z prowadzeniem spraw lub ochroną wartości (dóbr) o zasadniczym i (najczęściej) osobistym znaczeniu dla osób korzystających z usług w sferze zwodów zaufania publicznego-.

Jednak taki sposób traktowania zawodów prawniczych nie zawsze jest podzielany przez judykaturę oraz doktrynę prawną. Mianowicie w wyroku z dnia 29 maja 2001 r. w sprawie z odwołania Okręgowej Rady Adwokackiej we Wrocławiu przeciwko Prezesowi Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów Sąd Najwyższy stwierdził, że w istocie -nie można (-) zgodzić się z twierdzeniem, że samorząd adwokacki jest samorządem reprezentującym osoby wykonujące zawód zaufania publicznego w rozumieniu art. 17 ust. 1 Konstytucji.-[10] Zgodnie z tezą wysuniętą przez Sąd Najwyższy, -status taki może nadawać samorządowi zawodowemu tylko ustawa, jak to ma miejsce w przypadku samorządu notariuszy (ustawa -Prawo o notariacie z dnia 14 lutego 1991 r, Dz. U. nr 22, poz. 91).- Tymczasem, jak to wskazuje Sąd Najwyższy, Ustawa – Prawo o adwokaturze nie nadaje adwokatom takiego statusu. Nie można też takiego statusu wywodzić z treści ustawy, choćby tylko dlatego, że adwokat nie jest bezstronnym uczestnikiem wymiaru sprawiedliwości. W ocenie Sądu Najwyższego -Samorząd adwokacki jest więc samorządem zawodowym, określonym w art. 17 ust. 2 Konstytucji. Z przepisu tego wynika, że samorządy w nim określone nie mogą naruszać wolności wykonywania zawodu ani ograniczać wolności podejmowania działalności gospodarczej. Ograniczanie wolności działalności gospodarczej może zresztą nastąpić tylko wyjątkowo, jak to wynika z art. 22 Konstytucji.-

Na tę kwestię zwrócił uwagę również poprzedni Rzecznik Praw Obywatelskich śp. Janusz Kochanowski w  swoim wniosku z dnia 12 stycznia 2009 roku  skierowanym do Trybunału Konstytucyjnego o stwierdzenie niezgodności szeregu norm z Konstytucją RP (wniosek został częściowo cofnięty przez obecnego RPO). We wniosku RPO zwrócił uwagę, że -z dokładnej analizy aktualnego ustawodawstwa wynika, iż obowiązujące prawo niezwykle rzadko posługuje się pojęciem -zawód zaufania publicznego”. Przy około 20 profesjach, których wykonywanie warunkowane jest przynależnością do korporacji (lekarz, lekarz dentysta, pielęgniarka, położna, lekarz weterynarii, farmaceuta, diagnosta laboratoryjny, psycholog, biegły rewident, doradca podatkowy, rzecznik patentowy, radca prawny, adwokat, notariusz, komornik, kurator zawodowy, architekt, inżynier budownictwa, urbanista, ławnik), jedynie wyjątkowo w przypadku ustawy z dnia 11 kwietnia 2001 r. o rzecznikach patentowych (Dz. U. Nr 49, poz. 509 ze zm.) wskazuje się wprost, że zawód rzecznika patentowego jest zawodem zaufania publicznego (art. 1 ust. 2). Podobne uregulowanie zawiera ustawa z dnia 14 lutego 1999 r. Prawo o notariacie (Dz. U. z 2002 r. nr 42, poz. 369 ze zm.), która w art. 2 § 1 stanowi, że notariusz w zakresie swoich uprawnień działa jako osoba zaufania publicznego, korzystając z ochrony przysługującej funkcjonariuszom publicznym.-

Podobne tezy znaleźć można również w doktrynie prawa. M. M. Cherka w swoim opracowaniu wskazał, że -ustrojodawca wprowadzając termin [zawód zaufania publicznego] do języka prawnego nie wskazał bowiem żadnych podstaw pozwalających ustalić jego znaczenie. Co więcej pojęcie -zawodu zaufania publicznego- nie występuje w prawie wspólnotowym, gdzie występuje jedynie kategoria -zawodu regulowanego-.[11] W ocenie autora ogranicza to możliwość poszukiwań prawnoporównawczych, zmuszając do sformułowania odpowiedzi na gruncie ustaleń doktrynalnych oraz orzecznictwa sądowego.

W literaturze przedmiotu próby zdefiniowania zawodu zaufania publicznego idą jednak w bardzo różnych kierunkach. Przykładowo C. Banasiński konstytucyjne pojęcie -zawodów zaufania publicznego- traktuje jako kwalifikowaną postać -wolnych zawodów-.[12] W sposób odmienny ujmuje tę kwestię M. Szydło, uznając za -wolne zawody- te -zawody zaufania publicznego-, które posiadają własną korporację zawodową.[13] Autor zatem – odmiennie niż C. Banasiński – za kwalifikowaną kategorię zawodów uważa -wolne zawody-. Jeszcze inaczej wypowiada się natomiast M. Grzybowski, zdaniem którego tylko pewne -wolne zawody- opatrzeć można mianem -zawodów zaufania publicznego-.[14]

Oznacza to, że posługiwanie się określeniem -zawody zaufania publicznego- nie zawsze jest akceptowane w stosunku do wszystkich zawodów prawniczych. W celu dokonania oceny, czy dany zawód należy do zawodów zaufania publicznego, konieczne jest sięgnięcie do funkcjonalnych reguł wykładni.[15]

Zakres pieczy sprawowanej przez samorządy zawodów prawniczych

Samorządy zawodów zaufania publicznego, zgodnie z art. 17 ust. 1 Konstytucji, powołane są do reprezentowania osób wykonujących zawody zaufania publicznego i sprawowania pieczy nad należytym wykonywaniem tych zawodów -w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony-. Dlatego bardzo ważnym zagadnieniem wymagającym rozważenia na gruncie art. 17 ust. 1 Konstytucji jest pojęcie -sprawowania pieczy- nad należytym wykonywaniem zawodów zaufania publicznego. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, iż -sprawowanie pieczy- nie może być utożsamiane z -nadzorem-.[16] Nadzór oznacza bowiem sytuacje, w których organ posiada środki oddziaływania na postępowanie podmiotów podlegających nadzorowi. W jego zakres wchodzą zarówno uprawnienia do kontrolowania działalności danego podmiotu, jak też możliwość wpływania merytorycznego (np. poprzez zawieszanie lub uchylanie rozstrzygnięć jednostek nadzorowanych) i personalnego (np. w drodze nakładania sankcji na podmioty nadzorowane) na działalność podmiotów nadzorowanych.[17] Jednocześnie organ nadzoru nie może zastępować podmiotu nadzorowanego w wykonywaniu jego funkcji. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, -piecza- jest pojęciem znacznie szerszym niż nadzór, gdyż obejmuje ona oprócz nadzoru także podejmowanie innych czynności zmierzających do przygotowania do wykonywania określonego zawodu, udział w weryfikacji kompetencji osób pragnących wykonywać dany zawód (np. poprzez opiniowanie kandydatów do wykonywania danego zawodu, współudział w przeprowadzeniu egzaminów zawodowych), prowadzenie rejestru osób uprawnionych do wykonywania zawodu,  udzielanie pomocy (wsparcia) członkom samorządu w wykonywaniu powierzonych im zadań, podejmowanie różnego rodzaju zadań organizacyjnych związanych z wykonywaniem zawodu, czuwanie nad przestrzeganiem etyki zawodu. -Piecza- obejmuje także pewne kompetencje w zakresie egzekwowania należytego wykonywania zawodu, w tym uprawnienia z zakresu sądownictwa dyscyplinarnego.[18] Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie wskazywał, że -zakres -pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu zaufania publicznego- powinien być rozumiany szeroko. Może on obejmować w szczególności dokonywanie czynności związanych z władczym decydowaniem lub współdecydowaniem o dopuszczeniu do wykonywania zawodu, ustaleniem zasad etyki (deontologii) zawodowej, orzecznictwem dyscyplinarnym w sprawach odpowiedzialności za postępowanie sprzeczne z prawem, zasadami etyki lub godności zawodu bądź za naruszenie obowiązków zawodowych-.[19] Zbyt wąskie rozumienie pojęcia -sprawowanie pieczy-, czy też utożsamianie -pieczy- z -nadzorem-, może prowadzić do nieuwzględnienia szeregu ważnych zadań podejmowanych przez samorząd zawodowy.[20] Nie oznacza to jednak, iż zakres sprawowania pieczy w stosunku do wszystkich zawodów zaufania publicznego musi być identyczny. Może być on różny dla poszczególnych zawodów, bowiem, jak wynika z orzecznictwa Trybunału, -funkcja pieczy (-) nie ogranicza się do realizacji wspólnych dla wszystkich zawodów zaufania publicznego działań, związanych głównie z kwestią dopuszczenia do zawodu, prowadzenia rejestru członków, oraz czuwania nad przestrzeganiem etyki przez członków (-). Ustawodawca, kształtując model zadań i kompetencji danego samorządu zawodowego, kieruje się bowiem specyfiką zawodu oraz zakresem czynności wykonywanych w jego ramach. Zadania, jakie prawodawca powierza w drodze ustawy samorządom zawodowym, mogą bowiem mieścić się w funkcji pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu także przez to, że są subsydiarne wobec zadań wykonywanych w ramach tego zawodu.-[21]

Sprawowanie pieczy ma służyć zagwarantowaniu należytego wykonywania zawodu. Oznacza to, że jej przedmiotem ma być -wykonywanie zawodu-, a podmiotami podlegającymi pieczy – osoby wykonujące dany zawód.[22] Konstytucja wyznacza również granice pieczy sprawowanej przez samorządy zawodowe. Zgodnie z art. 17 ust. 1 Konstytucji, piecza sprawowana przez samorządy zawodowe zawodów zaufania publicznego sprawowana jest -w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony-.  Sformułowanie to, jak wskazuje Trybunał Konstytucyjny w swoim orzecznictwie, -precyzuje cel i granice sprawowanej -pieczy nad (…) wykonywaniem zawodów–.[23] Celem jest zapewnienie odpowiedniej jakości – merytorycznej i prawnej – czynności będących przejawem wykonywania zawodu, które ma doprowadzić do -należytego wykonywania zawodu-. Natomiast -interes publiczny- określa ramy sprawowanej pieczy. Sprawowana piecza powinna bowiem służyć -mocą postanowienia konstytucyjnego – ochronie tego interesu. Każde działanie samorządu zawodowego w zakresie -sprawowania pieczy- podlega zatem konstytucyjnie ukierunkowanej ocenie, dokonywanej z punktu widzenia interesu publicznego i nakierowania na jego ochronę-.[24] Zapewnienie świadczenia usług odpowiedniej jakości ma więc ogromne znaczenie dla ochrony interesu publicznego, a jego ochrona prowadzić będzie do pogłębiania zaufania do osób wykonujących zawody zaufania publicznego. Nie należy jednak zapominać, iż interes publiczny, któremu służyć ma piecza sprawowana przez samorząd zawodowy, winien być oceniany w kontekście innych zasad konstytucyjnych, w tym zasady państwa jako dobra wspólnego. Dobro wspólne jest bowiem przeciwieństwem dobra indywidualnego czy grupowego.[25] Natomiast państwo jako dobro wspólne stanowi wspólnotę -upodmiotowionych obywateli, a nie tylko aparat państwowy, choćby i pojmowany najszerzej, jako całokształt (system) organów, urzędów i instytucji działających w imieniu i z upoważnienia zwierzchniej władzy państwowej-.[26] Trybunał Konstytucyjny w swoim wyroku wskazał, że -dobro wspólne zakłada staranne ważenie rozmaitych i niekiedy przeciwstawnych wartości, stosownie do rangi wartości konstytucyjnych, które znajdują się u ich podstaw.-[27] W szczególności ważenia wymaga ochrona interesu korporacyjnego i interesu publicznego. Interes korporacyjny musi w tym przypadku ustąpić interesowi publicznemu. W wyroku z dnia 22 maja 2001 r. Trybunał Konstytucyjny podkreślił natomiast, że samorząd zawodowy -ma nie tyle eliminować czy niwelować partykularne interesy osób wykonujących zawody zaufania publicznego, ile zmierzać do ich uzgodnienia z interesem publicznym przez samych zainteresowanych-[28]. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał, iż -Art. 17 ust. 1 Konstytucji in fine – poprzez werbalizację wymogu działania -w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony- – nie pozostawia wątpliwości co do priorytetowego traktowania interesu publicznego w ramach sprawowanej -pieczy-. Dotyczy to również relacji -interesu publicznego- do środowiskowego interesu konkretnej korporacji zawodowej. Obowiązuje tu pierwszeństwo interesu publicznego w stosunku do interesu środowiskowego (i to bez względu na potencjalne trudności w zharmonizowaniu tychże interesów przez samorząd – w art. 17 ust. 1 ab initio – legitymowany jednocześnie do -reprezentowania osób wykonujących zawody zaufania publicznego)-.[29] Piecza nad należytym wykonywaniem zawodu zaufania publicznego nie może wykraczać poza zakres niezbędny do zabezpieczenia interesu publicznego. Natomiast organy samorządu zawodowego nie powinny wykorzystywać swojej pozycji, w tym posiadanego luzu decyzyjnego, do działań służących wyłącznie interesom korporacyjnym.[30] Interes publiczny na gruncie art. 17 ust. 1 Konstytucji oddziałuje więc dwojako – z jednej strony ustanawia granicę ingerencji organów samorządu zawodowego w działania osób wykonujących zawód zaufania publicznego w ramach -sprawowanej pieczy-, z drugiej – wskazuje cel, który przez -sprawowanie pieczy- powinien zostać osiągnięty.

Z problemem -sprawowania pieczy- przez samorządy zawodowe, w tym wypadku samorządy zawodów prawniczych, wiąże się zakres zadań powierzonych samorządom. Choć Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie opowiadał się za szerokim rozumieniem pojęcia -pieczy-, wskazywał także, że to od ustawodawcy zależy, w jakim zakresie owo -sprawowanie pieczy- zostanie powierzone organom samorządu. W tym przypadku to ustawodawca decyduje o tym, jakiego typu zadania będą powierzone samorządom oraz jak daleko będą sięgać ich uprawnienia. Jeżeli uzna za stosowne, może ograniczyć pewne uprawnienia samorządów, zwłaszcza te związane z możliwością ograniczania dostępności wykonywania pewnych zawodów prawniczych, a także może wprowadzić odmienne regulacje prawne dotyczące sposobu prowadzenia szkoleń czy dopuszczenia do wykonywania danego zawodu. Jedynym wyznacznikiem przy wprowadzaniu regulacji dotyczących funkcjonowania samorządów zawodów zaufania publicznego dla ustawodawcy będzie w tym wypadku konieczność zapewnienia pewnego poziomu uprawnień, który umożliwi samorządom zawodów zaufania publicznego wypełnienie ich konstytucyjnych zadań tzn. umożliwi im w granicach interesu publicznego czuwanie nad wykonywaniem jakiegoś zawodu. W wyroku z dnia 19 kwietnia 2006 r. Trybunał stwierdził, iż -Od decyzji ustawodawcy zależy (-) wyposażenie wykreowanych samorządów zawodowych w konstytucyjną gestię sprawowania pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu. Trybunał Konstytucyjny nie decyduje o rodzajach, zasięgu i zasadach wykonywania prawniczych zawodów zaufania publicznego jako zawodów reglamentowanych. Decyzje w tym zakresie podjął – ustanawiając poszczególne ustawy o prawniczych zawodach zaufania publicznego – ustawodawca (Sejm i Senat). W zakresie, w którym regulacje te nie pozostają w kolizji z unormowaniami konstytucyjnymi, Trybunał Konstytucyjny musi regulacje te w pełni respektować wraz z domniemaniem ich konstytucyjności-.[31] Ustawodawca może przekazać samorządowi zawodu zaufania publicznego wszystkie uprawnienia związane ze sprawowaniem pieczy i w praktyce scedować na samorząd możliwość samodzielnego  sprawowania pieczy, ale może również ograniczyć jego uprawnienia do pewnego minimum gwarantowanego Konstytucją. Stanowisko takie podziela Trybunał Konstytucyjny, który w wyroku z dnia 30 listopada 2011 r. wskazał, że -Unormowanie ustawowe może w różnym stopniu precyzować sposób wykonania zadania [sprawowania pieczy nad wykonywaniem zawodu zaufania publicznego], może również pozostawić kwestię doboru środków i metod działania w zakresie realizacji zadania organom samorządów zawodowych. (-) Jeżeli jednak samorząd zawodowy zostanie ustanowiony, to jednocześnie ustawodawca na mocy art. 17 ust. 1 Konstytucji jest obowiązany przekazać mu sprawowanie pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu zaufania publicznego, ale – co należy podkreślić – w kształcie również określonym przez ustawodawcę. Trzeba bowiem pamiętać, że dbałość o należyte wykonywanie zawodu zaufania publicznego jest zadaniem państwa, które może zostać przekazane na zasadzie decentralizacji samorządowi zawodowemu w całości, ale również tylko w części, zgodnie ze swobodną decyzją prawodawcy-.[32]

Cedując pewne zadania z zakresu sprawowania pieczy nad wykonywaniem zawodu zaufania publicznego ustawodawca musi jednak pamiętać o konieczności respektowania wolności wykonywania zawodu wynikającej z art. 65 ust. 1 Konstytucji, która mieści w sobie wolność wyboru zawodu, wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy. Spośród tych wolności tylko druga z nich (tj. wolność wykonywania zawodu), związana jest z art. 17 ust. 1 Konstytucji i może doznawać – na podstawie tego przepisu – ograniczeń wskutek -pieczy- samorządu korporacji zawodowej -nad należytym wykonywaniem zawodu-.[33] Nie oznacza to jednak możliwości całkowitego przekazania samorządom zawodowym prawa decydowania o dopuszczeniu do wykonywania danego zawodu. Tego typu delegacja stanowiłaby bowiem naruszenie art. 31 ust.3 Konstytucji, zgodnie z którym wszelkiego rodzaju ograniczenia w korzystaniu z konstytucyjnych wolności i praw mają być wprowadzane wyłącznie w drodze ustawy a nie wewnętrznych aktów korporacyjnych[34], dodatkowo muszą być uzasadnione koniecznością ochrony bezpieczeństwa państwa, porządku publicznego, ochrony środowiska, ochrony zdrowia i moralności publicznej czy też ochrony wolności i praw innych osób. Winny także respektować zasadę proporcjonalności oraz nie naruszać istoty ograniczanych wolności i praw.[35] Analogiczne stanowisko zajął również Trybunał Konstytucyjny, który w wyroku z dnia 18 lutego 2004 r. uznał za niezgodne z Konstytucją powierzenie samorządom zawodów prawniczych wyłącznego prawa ustalania limitów osób przyjmowanych na aplikacje jako prowadzącego do -dowolności w ograniczaniu konstytucyjnych wolności wyboru i wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy-. [36] Zakres uprawnień samorządu zawodu zaufania publicznego jest więc uzależniony od ustawodawcy, który tworząc jakiś samorząd wyposaża go w pewne uprawnienia umożliwiające sprawowanie pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu. Trybunał Konstytucyjny wskazał także, iż -Samorząd zawodowy nie ma własnych, niezależnych od prawa uprawnień, które mogłyby być przeciwstawiane państwu, ale jest tworzony w drodze ustawy, w wyniku decyzji prawodawcy co do kształtu systemu władzy publicznej.-[37]

Obowiązek przynależności do samorządów

Kolejnym problemem związanym z funkcjonowaniem zawodów zaufania publicznego jest obowiązek przynależności osób wykonujących dany zawód zaufania publicznego do samorządu zawodowego. Choć Trybunał Konstytucyjny w swoich orzeczeniach wskazywał, iż jednym z aspektów sprawowania pieczy nad wykonywaniem zawodów zaufania publicznego jest prowadzenie rejestrów osób uprawnionych do wykonywania tych zawodów,[38] z art. 17 ust. 1 Konstytucji nie wynika w sposób jednoznaczny obowiązek przynależności do organizacji samorządowych. Należy również zauważyć, iż przynależność do określonego samorządu zawodu prawniczego np. samorządu adwokatów, notariuszy czy radców prawnych, jest warunkiem dopuszczalności wykonywania zawodu przez te osoby. Osoby, które nie są członkami danej korporacji zawodowej, nie mogą wykonywać zawodu adwokata, radcy prawnego czy notariusza. Wprowadzenie obowiązku przynależności do odpowiedniej korporacji reprezentującej zawody prawnicze stanowi więc z jednej strony ograniczenie wolności zrzeszania się (art. 58 Konstytucji), a z drugiej – ograniczenie swobody wykonywania danego zawodu (art. 65 ust. 1 Konstytucji). Jak słusznie zauważył prof. L. Wiśniewski, nie istnieją na gruncie Konstytucji RP żadne przesłanki pozwalające ograniczyć obywatelom wykonującym określony zawód wolność zrzeszania się, zwłaszcza jeżeli zawód ten nie jest związany z realizacją władzy publicznej.[39] Także były Rzecznik Praw Obywatelskich śp. J. Kochanowski we wniosku do Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 stycznia 2009 r. wskazał, że -Konstytucyjne wyodrębnienie samorządów osób wykonujących zawody zaufania publicznego, jak również ich szczególna rola społeczna, w przekonaniu Rzecznika, nie są jednak wystarczającymi przesłankami do wywodzenia z Konstytucji zasady obowiązkowej do nich przynależności. Podstaw takich nie stwarza również art. 17 ust. 1 Konstytucji.-

Sprawowanie pieczy nad wykonywaniem zawodów zaufania publicznego nie musi być bowiem ograniczone jedynie do osób zrzeszonych w danym samorządzie. Może ono obejmować także osoby, które wykonują dany zawód prawniczy, ale nie są członkami korporacji. To ustawodawca decyduje bowiem o sposobie i zakresie ukształtowania granic sprawowanej pieczy. Na gruncie art. 17 ust. 1 Konstytucji nie ma przeszkód, by przekazać samorządowi np. czuwanie nad jakością i profesjonalizmem świadczonych usług przez osoby, które nie są członkami organizacji samorządowej, ale wykonują dany zawód. Jak zauważył Trybunał Konstytucyjny -Samorząd upodmiotowia określoną grupę zawodową i umożliwia jej samodzielne rozstrzyganie w określonych granicach o swoich sprawach. W rezultacie sprawuje on władztwo publiczne nad sprawami danej grupy zawodowej. Samorządność zawodowa wykorzystuje energię społeczną, wiedzę fachową i zdolności samoregulacyjne poszczególnych wspólnot dla zapewnienia optymalnej realizacji zadań publicznych. Decentralizacja poprzez samorząd zawodowy wzmacnia legitymizację administracji publicznej oraz zaufanie obywateli do państwa, umożliwiając zainteresowanym grupom zawodowym udział w podejmowaniu rozstrzygnięć władczych, które ich dotyczą.-[40] Natomiast samo przekazanie zadań samorządowi zawodowemu może następować -jedynie w wyniku odpowiedniej regulacji ustawowej, która może określić bezpośrednio obowiązek ich wykonywania, a może też dawać podstawę do przekazywania tych zadań w drodze czynności prawnej (np. porozumienia administracyjnego)-.[41] Zatem podstawowe znaczenie ma powierzenie samorządowi pewnego władztwa publicznego nad osobami wykonującymi dany zawód, ale nie wprowadzenie obowiązku przynależności do samorządu zawodowego. Należy jednak pamiętać, iż samorządy zawodów prawniczych finansują swoją działalność ze składek członkowskich. Dlatego jeżeli ustawodawca zdecydowałby się na powierzenie samorządowi sprawowania pieczy także nad osobami niezrzeszonymi w danej korporacji, musiałby także zapewnić w ramach kosztów budżetowych odpowiednie środki na wykonywanie tych zadań.[42]

Nie można pominąć także faktu, że Polska od ponad 9 lat jest członkiem Unii Europejskiej, a więc zobowiązana jest respektować dorobek prawny i orzeczniczy UE.  W przypadku Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, podstawę do ingerencji w prawa i wolności jednostki ujęto przy okazji normowania zakresu każdego z tych praw i wolności. W przypadku wolności zgromadzania się i stowarzyszania się (art. 11) nastąpiło ogólne wskazanie, iż wykonywanie tych praw nie może podlegać innym ograniczeniom niż te, które określa ustawa i które są konieczne w społeczeństwie demokratycznym z uwagi na interesy bezpieczeństwa państwowego lub publicznego, ochronę porządku i zapobieganie przestępstwu, ochronę zdrowia i moralności lub ochronę praw i wolności innych osób. Jak zatem widać, nieco inny jest standard ochronny w przypadku Konstytucji RP, gdyż w art. 31 ust. 3 zd. 2 Konstytucji, odnoszącym się do całokształtu praw i wolności praw jednostki, wymaga się ponadto, by ograniczenia nie naruszały ich istoty. W tej kwestii wypowiedział się poprzedni Rzecznik Praw Obywatelskich wskazując, że w istocie -cześć rozważań Europejskiej Komisji i Europejskiego Trybunału Praw Człowieka dotyczących wolności zgromadzeń może okazać się irrelewantna z punktu widzenia niniejszego wniosku, gdyż pewne ograniczenie danego prawa może spełniać przesłanki ujęte w Europejskiej Konwencji, lecz nie mieścić się w zakresie dopuszczalnej ingerencji, uregulowanym w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP-.[43]

Wnioski

Należy wskazać, że w świetle przytoczonego stanowiska judykatury oraz doktryny ustawodawca powierzył w art. 17 ust. 1 Konstytucji samorządom określone zadania i w tym zakresie sprawują one władztwo publiczne. Konstytucyjne wyodrębnienie samorządów osób wykonujących zawody zaufania publicznego, jak również ich  rola społeczna nie daje wystarczających podstaw do wywodzenia z Konstytucji zasady obowiązkowej do nich przynależności. Podstaw takich nie stwarza również art. 17 ust. 1 Konstytucji. Istnienie pewnego środowiska zawodowego, posiadające swój samorząd, do którego przynależność pozostawiona jest swobodnemu uznaniu osoby zainteresowanej byłoby wystarczające, by uznać, iż struktury samorządowe reprezentują osoby wykonujące ten zawód.

Wymaga zaakcentowania, że Konstytucja nie posługuje się wyrażeniem -w drodze ustawy można tworzyć samorządy zawodowe, zrzeszające osoby wykonujące zawody zaufania publicznego”. Wówczas interpretacja tego pojęcia mogłaby przemawiać za obowiązkową przynależnością, gdyż zrzeszanie zakłada, w przeciwieństwie do reprezentacji, skupienie w jakieś organizacji ludzi jednego zawodu. Obligatoryjność przynależenia do struktury jedynie -reprezentującej” osoby wykonujące doniosły społecznie zawód powinna być odczytywana jako wykroczenie poza stosunek reprezentacji oraz naruszenie granic interesu publicznego, ze względu na który utworzono dany samorząd.

Sprawowanie pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu, czyli drugi z konstytucyjnych celów istnienia korporacji wymieniony w art. 17 ust. 1, nie zakłada i nie wymaga obligatoryjnej przynależności do samorządu. Sprawowanie pieczy, a więc współdecydowanie o dopuszczeniu do zawodu, ustalanie zasad etyki i deontologii zawodowej, jak również orzekanie w sprawach odpowiedzialności za postępowanie sprzeczne z prawem, zasadami etyki lub godności zawodu, następuje z mocy wyraźnego postanowienia konstytucyjnego. Konkretyzacja tego zadania samorządu, w szczególności wskazanie instrumentów pieczy i dokładne określenie zasad jej sprawowania, ma miejsce w odpowiednich ustawach. Co za tym idzie, to de facto ustawodawca decyduje, w drodze aktu prawnego powszechnie obowiązującego, o powierzeniu konkretnemu samorządowi sprawowania władztwa publicznego w pewnym zakresie. Umocowanie do sprawowania pieczy znajduje podstawę bezpośrednio w art. 17 ust. 1 Konstytucji, a konkretyzuje się ustawie odnoszącej się do danego samorządu. Piecza jako taka sprawowana jest, w myśl przepisów Konstytucji, w stosunku do  osób   wykonujących zawód zaufania publicznego, a nie osób należących do samorządu.


[1]              Ustawa z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze, tj. Dz. U. 2009 nr 146 poz. 1188 ze zm.

[2]              Ustawa z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych, tj. Dz. U. 2010 nr 10 poz. 65 ze zm.

[3]              Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o komornikach sądowych i egzekucji, tj. Dz. U. 2011 nr 231 poz. 1376 ze zm.

[4]              Ustawa z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie, tj. Dz. U. 2008 nr 189 poz. 1158 ze zm.

[5]              P. Sarnecki, Pojęcie zawodu zaufania publicznego (art. 17 ust. 1 Konstytucji) na przykładzie adwokatury, [w:] Konstytucja, wybory, parlament.: Studia ofiarowane Zdzisławowi Jaroszowi, red. L. Garlicki, Warszawa 2000, s. 155-157; H. Izdebski, Sprawowanie pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu przez samorządy zawodowe, [w:] Zawody zaufania publicznego a interes publiczny – korporacyjna reglamentacja versus wolność wykonywania zawodu, Warszawa 2002, s. 35; M. Granat, Uwagi o statusie samorządów zawodowych – reprezentantów osób wykonujących zawody zaufania publicznego, -Gdańskie Studia Prawnicze- z. 12/2004, s. 102

[6]              Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lutego 2004 r., sygn. akt P 21/02, OTK ZU 2004 nr 2A poz. 9; podobnie wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 marca 2012 r., sygn. akt K 3/10, OTK ZU 2012 nr 2A poz. 25

[7]              Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 grudnia 2009 r., sygn. akt K 4/08, OTK ZU 2009 nr 11A poz. 162

[8]              Por. m.in. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 marca 2008 r., sygn. akt K 4/07, OTK ZU 2008 nr 2A poz. 28; wyrok TK z dnia 6 marca 2012 r., sygn. akt K 15/08, OTK ZU 2012 nr 3A poz. 24; wyrok TK z dnia 14 grudnia 2010 r., sygn. akt K 20/08, OTK ZU 2010 nr 10A poz. 129

[9]              Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 listopada 2011 r., sygn. akt K 1/10, OTK ZU 2011/9A/99

[10]             Wyrok Sądu Najwyższego z dnia 29 maja 2001 r., sygn. akt l CKN 1217/98, OSNC 2002/1/13

[11]            M. M. Cherka -Broker jako zawód zaufania publicznego-. Zagadnienia wybrane., XIV Kongresu Brokerów, -Broker a ubezpieczyciel – synergia czy konflikt interesów–, Ossa, 26-28 maja 2011 r.; podobnie K. Wojtczak, Zawód i jego prawna reglamentacja. Studium z zakresu materialnego prawa administracyjnego, Poznań 1999

[12]             Por. C. Banasiński, Samorząd gospodarczy i samorząd zawodowy [w:] Prawo gospodarcze. Zagadnienia administracyjnoprawne, red. M. Wierzbowski i M. Wyrzykowski, Warszawa 2001, str. 191

[13]             Por. M. Szydło, Nabywanie uprawnień do wykonywania wolnych zawodów, PiP, 2002, z. 7, str. 52.

[14]            M. Grzybowski, Konstytucyjne aspekty pozycji ustrojowej samorządu notarialnego, [w:] Notariusz w polskim systemie prawa. Materiały sesji naukowej z okazji X-lecia reprywatyzacji notariatu przez Radę Izby Notarialnej w Krakowie, Kraków 2002, s. 49-50

[15]             Por. M. Kulesza, Opinia odnośnie kwestii uznania izby notarialnej za stronę postępowania administracyjnego w sprawie powołania notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii, Rejent, 1995, z. 12, str. 34 i nast.

[16]             Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 grudnia 2010 r., sygn. K 20/08, OTK ZU 2010 nr 10A poz. 14

[17]             Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 stycznia 2009 r., sygn. K 45/07, OTK ZU 2009 nr 1A poz. 3; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 grudnia 2009 r., sygn. K 4/08, OTK ZU 2009 nr 11A poz. 162

[18]             Por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 grudnia 2010 r., sygn. K 20/08, OTK ZU 2010 nr 10A poz. 14

[19]             Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 6 marca 2012 r., sygn. K 15/08, OTK ZU 2012 nr 3A poz. 24; także Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lutego 2004 r., sygn. P 21/02, OTK ZU 2004 nr 2A poz. 9; wyrok TK z 22 maja 2001 r., sygn. K 37/00, OTK ZU 2001 nr 4 poz. 86; wyrok TK z 8 listopada 2006 r., sygn. K 30/06, OTK ZU 2006 nr 10A poz. 149

[20]             Por. H. Izdebski, Sprawowanie pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu przez samorządy zawodowe [w:] Zawody zaufania publicznego a interes publiczny – korporacyjna reglamentacja versus wolność wykonywania zawodu: materiały z konferencji zorganizowanej przez Komisję Polityki Społecznej i Zdrowia Senatu RP przy współudziale Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej pod patronatem Marszałka Senatu RP Longina Pastusiaka, Warszawa 2002

[21]             Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 grudnia 2010 r., sygn. K 20/08, OTK ZU 2010 nr 10A poz. 14

[22]             Por. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lutego 2004 r., sygn. P 21/02, OTK ZU 2004 nr 2A poz. 9

[23]             Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lutego 2004 r., sygn. P 21/02, OTK ZU 2004 nr 2A poz. 9

[24]             Ibidem

[25]             Por. W. Sokolewicz Komentarz do art. 1 Konstytucji RP, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. L. Garlicki, Warszawa 2007, s.11

[26]             Ibidem s. 21

[27]             Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 marca 2012 r., K 3/10, OTK ZU 2012 nr 3A poz. 25

[28]             Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 maja 2001 r., sygn. akt K 37/00, OTK ZU 2001 nr 4 poz. 86

[29]             Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lutego 2004 r., sygn. P 21/02, OTK ZU 2004 nr 2A poz. 9; podobnie Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 grudnia 2010 r., sygn. K 20/08, OTK ZU 2010 nr 10A poz. 14

[30]             Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 grudnia 2010 r., sygn. K 20/08, OTK ZU 2010 nr 10A poz. 14

[31]             Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 kwietnia 2006 r., sygn. akt K 6/06, OTK ZU 2006 nr 4A poz. 45; por. także M. Tabernacka, Zakres wykonywania zadań publicznych przez organy samorządów zawodowych, Wrocław 2007, s. 111

[32]             Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 listopada 2011 r., sygn. akt K 1/10, OTK ZU 2011 nr 9A poz. 99

[33]             Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lutego 2004 r., sygn. P 21/02, OTK ZU 2004 nr 2A poz. 9

[34]             Por. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 marca 2012 r., K 3/10, OTK ZU 2012 nr 3A poz. 25

[35]             Zob. L. Garlicki Komentarz do art. 31 Konstytucji, w: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. L. Garlicki, Warszawa 2003, tom III, s. 12 i nast.

[36]             Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lutego 2004 r., sygn. P 21/02, OTK ZU 2004 nr 2A poz. 9

[37]             Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 marca 2012 r., K 3/10, OTK ZU 2012 nr 3A poz. 25

[38]             zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 maja 2001 r., sygn. akt K 37/00, OTK ZU 2001 nr 4 poz. 86; wyrok TK z dnia 6 marca 2012 r., sygn. akt K 15/08, OTK ZU 2012 nr 3A poz. 24

[39]             L. Wiśniewski, Wolność czy przymus zrzeszania się w samorządach zawodowych, w: Prawa człowieka – Społeczeństwo obywatelskie – Państwo demokratyczne. Księga jubileuszowa dedykowana Profesorowi Pawłowi Sarneckiemu, red. P. Tuleja, M. Florczak-Wątor, S. Kubas, Warszawa 2010, s. 107

[40]             Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 marca 2012 r., K 3/10, OTK ZU 2012 nr 3A poz. 25

[41]             Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 listopada 2011 r., sygn. akt K 1/10, OTK ZU 2011 nr 9A poz. 99

[42]             L. Wiśniewski Wolność czy przymus zrzeszania się w samorządach zawodowych, w: Prawa człowieka – Społeczeństwo obywatelskie – Państwo demokratyczne. Księga jubileuszowa dedykowana Profesorowi Pawłowi Sarneckiemu, red. P. Tuleja, M. Florczak-Wątor, S. Kubas, Warszawa 2010, s. 110

[43]             Wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich do Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 stycznia 2009 r.

Ten wpis został opublikowany w kategorii status prawny korporacji i oznaczony tagami , , , , , , , , , . Dodaj zakładkę do bezpośredniego odnośnika.

Dodaj komentarz